关于助力中小企业持续健康发展的执法司法机制的思考与探索 ——以北京市实践为例

文｜李晓东 曹守晔 张笑宇 赵奎森

        中小企业既是经济社会产品和服务的重要提供者，又是吸纳和调节就业的“蓄水池”，是经济韧性的重要支撑、活力的具体承载，直接影响我国经济发展、社会稳定和民生改善。党的十八大以来，习近平总书记高度重视中小企业发展，在地方考察中多次走进产业园区、工厂车间，问技术、看产线、听意见，深刻阐明了中小企业的地位作用、发展方向，提出了促进中小企业发展的重点任务与主要路径，为做好新时代中小企业工作提供了根本遵循。

        2020年12月1日，修订后的《北京市促进中小企业发展条例》正式施行，对保障北京中小企业公平参与市场竞争，维护中小企业合法权益，支持中小企业创业创新，促进中小企业健康、高质量发展进行了具体制度安排。《北京市促进中小企业发展条例》施行以来，北京中小企业发展取得积极成效，但也面临新的问题与挑战，需要进一步健全体制机制，助力中小企业在更高水平健康发展，落实习近平总书记关于“中小企业能办大事”的指示精神。

        近年来北京中小企业发展取得的成效

        2021年至2024年《北京市中小企业发展报告》显示，近年来，通过梯度培育、政策支持、创新驱动、融资优化及服务升级等多维度举措，北京中小企业发展呈现行稳势好质优态势，逐步形成了具有首都特色的中小企业高质量发展格局。

        一是规模数量持续增长，经营主体活跃度显著提升。

        2021-2024年，北京市在营中小企业从169.4万家增至213.3万家，年均新增超10万家，年均增长率约8.3％。2024年新设经营主体26.6万户，日均新设超720家，经营主体持续活跃。

        二是企业运行量质齐升，创新动能日益强劲。

        2021-2023年，规模以上中小企业营业收入从7.14万亿元增至8万亿元，利润总额从5325.2亿元增至5873.3亿元，同比增长54.4％。2024年，全市支持620家中小企业实施数字化转型，顺义区入选全国中小企业数字化转型试点。同年，中小企业专利授权达9.62万件，其中发明专利授权4.92万件，同比增长17.36％，每万人发明专利拥有量突破300件。2024年，近五成企业主营业务增长率超过10％，近六成企业研发费用占比超10％，研发人员占比超过20％的企业近九成，技术合同成交额从2021年的7005.7亿元增至2024年的9153.3亿元，稳居全国首位，形成“高研发投入-高成果转化”的良性循环。

        三是专精特新企业成长迅速，产业链价值凸显。

        国家级专精特新“小巨人”企业从2021年的257家增至2024年的1035家，实现“双破万一过千”目标（即市级专精特新企业超1万家，总营收突破1万亿元，国家级“小巨人”企业超1000家），连续三年居全国首位。2024年，北京市辖区上市公司共477家，其中专精特新梯队上市企业166家，占比达34.8％，专精特新企业专板引导522家企业进入，融资超150亿元。专精特新企业总营收达1.15万亿元，净纳税额是中小企业平均水平的7倍。通过“链主企业+中小企业”揭榜挂帅模式，2024年首批11家中小企业对接大企业创新需求，超七成专精特新企业与产业链龙头形成配套，成为补链强链的关键力量。

        四是营商环境不断优化，服务效能显著提升。

        2021-2024年，北京市先后出台《北京市促进中小企业发展条例》《稳经济45条》《中小企业18条》等一系列政策措施，北京破产法庭总结形成中小企业“1+2+3”快速挽救机制，形成“纾困+培优”组合拳，政策触达率通过“京通企服版APP”等平台提升至百万家次，实现“政策找企业”。建成覆盖市、区、街乡、社区（村）四级的网上政务服务体系，98％以上政务服务事项“全程网办”，中小企业基础数据库汇聚超35亿条数据，为企业画像、政策匹配提供精准支撑。

        当前北京市中小企业发展面临的执法司机制问题

        虽然近年北京市在助力中小企业发展方面取得一定成效，但相较于大型国有企业，中小企业经营规模较小、治理投入不足，重视前端市场盈利，忽视后端风险把控。加之在执法司法方面仍存在诸多挑战，制约了中小企业的健康发展与市场活力的释放。具体表现在以下几个方面：

        1. 政策执行尺度不一，企业经营预期受到干扰。

        一方面，政策执行存在“温差”，社保缴纳比例、税收返还标准等政策落地时存在市区以及各区之间行政执法尺度不一问题，跨区域经营企业需反复适配不同规则，增加合规成本。另一方面，由于各部门间数据共享不畅、标准冲突，企业咨询事项常常需多头奔走，审批周期被拉长，能否通过审批不确定性增加，影响企业发展预期。

        2. 风险预警机制欠缺，企业挽救窗口相对压缩。

        目前，对中小企业经营异常、纳税异常、社保数据异常等联动预警处理机制尚不健全，各部门关注主管范围内的事项，而在企业出现异常后，未能及时引导企业进行风险研判，及早考虑是否还继续经营、解散清算或破产申请，导致实践中进入破产程序时，中小企业大多已经经过多轮诉讼和强制执行，司法挽救可能性极低。加之中小企业的市场关注度相对较低，陷入困境后除司法路径外，缺乏其他有效救济渠道。因此，中小企业一旦陷入危机，很难获得挽救。北京破产法庭成立五年内审结的中小企业破产案件中，破产清算占92.1％，破产重整及破产和解案件占比仅有7.9％。在审结的中小微企业破产案件中，51.5％的案件无财产或财产无法覆盖管理人报酬。从总体清偿率看，中小破产企业的债权人平均债权清偿率仅为9.1％。（数据来源：北京破产法庭《破产审判工作情况汇报（2019年度-2023年度）》）

        3. 信用修复体系不全，企业生存困境亟待关注。

        市场经济条件下，信用对企业生存发展至关重要。信用修复涉及行政、司法、金融机构、第三方平台等多重主体，信用修复机制的不健全，中小企业会因此融资受阻、商业合作受限、市场信任度下降，甚至可能因信用问题陷入资金链断裂、业务萎缩等局面。目前信用修复体系存在以下问题：其一，行政信用修复流程较为严格，“信用中国”等平台对行政处罚信息设置3个月到3年的固定公示期，即使企业整改达标也需满期才能修复，期间可能影响中小企业参与招投标。且修复流程繁琐，需对接多部门，缺乏统一线上通道。其二，涉诉信息与信用修复的衔接机制不完善，导致重整后中小企业信息修复难。从法律上来说，重整成功意味着中小企业此前所欠债务已经视为清偿完毕，信用可以修复。但实践中部分行政机关、金融机构会因中小企业所欠行政罚款或金融债务没有全额清偿而不予进行信用修复，影响企业重新发展。其三，对第三方平台的监管应进一步严格。第三方平台抓取的行政处罚或涉诉信息时存在不及时、不全面的问题，且平台以盈利为目的，关键信息需付费查看，普通民众难以分辨涉诉信息性质。调研中，部分企业提出与第三方平台沟通成本过高。

1月23日拍摄的京津中关村科技城      摄影/新华社记者 孙凡越

        4. 司法保护力度不强，企业权益保障仍需强化。

        在司法保护中小企业的制度建构中，如何平衡“保护力度”与“法治尺度”，既通过刑事司法谦抑性原则、民事行政监督柔性手段为企业发展松绑赋能，又避免因过度保护而弱化法律监督刚性，确保对企业权益的平等保护不偏离公平正义底线，需要进一步探索。同时，司法保护存在“单线作业”问题，未能突破单一部门监管局限，尤其在案例共享的精准性、联合调研的前瞻性及问题解决的闭环性上，尚未形成多主体协同的源头治理效能。此外，面对中小企业差异化的司法需求，破产程序如何在效率提升与价值识别之间寻求平衡，避免因程序简化损害债权人权益或因挽救机制滥用引发道德风险，均需进一步研究。

        5. 政务服务仍需改进，企业合理诉求有待回应。

        调研中部分中小企业反映，政策解读与服务统筹仍存在提升空间。部分政策文件条款复杂，中小企业由于缺少专业法务人员，导致在理解与运用时困难重重，难以确保自身运营完全合法合规，无形之中增加维权成本。公共服务平台管理也有进一步提升空间，以12345接诉即办平台为例，投诉门槛低且缺乏有效过滤机制，致使企业常因不实投诉疲于应对。个别竞争对手或恶意投诉者利用这一漏洞，干扰企业正常经营，企业不得不耗费大量人力、物力进行澄清，部分企业甚至被迫为息事宁人而“委曲求全”。

        健全助力中小企业发展执法司法机制的思考

        为破解中小企业发展困境，可通过“政策执行夯实基础、风险预警防患未然、信用修复重塑活力、司法护航筑牢屏障、服务响应精准滴灌”的闭环设计，整合行政、司法、市场资源，构建以助力中小企业高质量发展为目标、以协同高效体系建设为基础、以智能便捷技术赋能为支撑、以全面精准服务保障为依托的“政策执行－风险预警－信用修复－司法保护－服务响应”中小企业发展支持机制。

        （一）构建精准落地与尺度统一的政策执行机制

        一是制定专门合规指南。结合北京“四个中心”功能定位，针对科技服务、文化创意、数字经济等重点产业制定专项合规指南。例如，在税务方面，与行业协会合作，针对不同行业的中小企业，明确税收优惠政策的适用范围、社保缴纳的具体操作流程等，消除政策执行的模糊地带，降低企业跨区域经营的规则适配成本。

        二是及时推送政策。打破数据壁垒，整合多家资源，利用大数据为中小企业搭建政策公共服务终端，推动惠企政策“随手可查”“免申即享”。依托大数据分析企业诉求与政策匹配度，定期评估更新，确保政策红利及时直达企业，降低企业获取政策、享受政策成本，切实将制度优势转化为中小企业的发展动能。

        三是规范执法尺度。建立全市统一的政策执行标准数据库，细化、规范各部门政策执行中的自由裁量权，明确不同情形下的具体执行标准，避免因区域、部门差异导致政策执行尺度不一。定期组织跨区、跨部门政策执行培训和交流，统一执法理念和操作流程。引入第三方评估机构，对执行偏差及时督促整改。

        （二）探索多元监测与动态处置的风险预警机制

        一是明确风险分级标准。根据企业经营指标波动幅度、信用记录异常程度、涉诉涉仲裁情况等，将风险划分为红、黄、蓝三个等级。红色预警表示企业存在严重风险，可能面临停业、破产等危机；黄色预警意味着企业存在一定风险，需及时关注并采取应对措施；蓝色预警则提示企业存在潜在风险，需加以警惕。针对不同等级的预警企业，分别制定差异化的处置策略。

        二是搭建风险监测平台。整合行政机关、司法机关与金融机构数据，结合企业的经营情况、信用记录等信息，运用大数据分析技术，对可能出现经营风险、合规风险的企业提前发出分级预警信号。

        三是完善政策支持。打造“一站式”服务平台，整合政策推送、风险诊断、融资对接等功能，进一步拓展风险预警整体生态建设。同时，政府通过专项资金、税收优惠等方式鼓励企业接入风险预警系统，定期开展风险预警专项培训，不断提升企业的风险意识。

        （三）完善全面监管与协同处理的信用修复机制

        一是创新行政信用修复模式。创新“合规承诺制”监管模式，对首次轻微违法企业，允许其签署《合规承诺书》且在整改达标后免于惩戒和处罚公示。对于积极整改且符合条件的企业，缩短信用修复公示期。探索搭建统一的线上信用修复平台，实现企业在线提交修复申请、各部门在线审核“一站式”服务，提高修复效率。

        二是加强跨部门信用协同修复。构建“行政－司法－金融”信用修复联席会议制度。法院在企业重整成功后，及时将相关法律文书送达行政机关和金融机构，重整后的企业之前债务依法视为清偿完毕。行政机关、金融机构应当依据法院文书，对企业涉及的行政罚款、金融贷款等信用记录进行相应调整，恢复企业信用。

        三是规范第三方平台信息管理。加强对第三方平台的监管，要求平台对抓取信息进行严格审核，确保信息准确、及时更新。对于关键涉诉、处罚信息，不得设置付费查看门槛，保障公众知情权。完善平台信息纠错机制，要求其在网页或者APP显著位置标注举报投诉电话，方便中小企业发现信息有误时联系平台更正。

        （四）健全平等保护与提升效率的司法保护机制

        一是加强对中小企业平等保护。检察机关在刑事案件办理中注重惩治与保护并重，少捕慎诉慎押，积极追赃挽损；在民事法律监督中，灵活运用检察和解将纠纷实质性化解，及时消除因冻结、限高等措施给生产经营和企业信誉带来的影响，助力企业顺利恢复生产经营；在行政法律监督中，通过开展专项法律监督活动，及时发现“小过重罚”等趋利性执法线索，依法抗诉监督，维护中小企业合法财产权益。

        二是引导企业加强内部控制管理。与中小企业行业协会建立定期问需共建机制，在司法案例共享、警示教育宣传、业务防骗咨询、媒体信息共建、金融知识普及、联合社会调研等多方面与相关协会、单位、部门建立长期共建交流，从源头上引导企业加强内部管控，切实防范中小企业违规违法问题发生。

        三是简化破产程序与挽救流程。针对中小企业特点，制定专门的简易破产程序。对于债权债务关系清晰、资产负债情况明确的中小企业破产案件，缩短破产受理审查期限，简化程序环节。探索构建以企业证明为基础、以专家建议为辅助的多主体分析路径，结合“宏观经济形势、中观行业态势、微观企业发展”对企业价值进行研判，提对企业营业价值识别的精准性。在破产重整中，引入预重整制度，在正式进入重整程序前，通过市场化方式寻找意向投资人、进行商业谈判、拟定预重整方案，减少债权人和债务人的冲突对立，提高重整成功率。

        （五）打造畅通渠道与量身定制的服务响应机制

        一是提供定制化政策服务。进一步统筹整合市场监管、行政审批等行业部门力量，采取政企交流座谈、纪法知识宣讲、现场解答政策等形式，有针对性地与不同类型企业沟通互动，主动听取企业意见建议。针对中小企业关注的用工关系、营商环境、税收等问题，分行业、分领域制定合规指引手册，并通过线上直播、线下讲座、一对一咨询等多种形式，为企业详细解读政策法规，帮助企业理解政策内涵，掌握合规经营要点。

        二是优化12345接诉即办投诉筛选模式。引入“AI智能过滤+人工复核”模式，对接入的企业投诉进行初步筛查，对于明显不符合事实或恶意投诉的案件，及时驳回，并对恶意投诉者依法依规进行处理。建立并完善投诉退回和二次分派机制等，对错误派单及时纠正，对争议派单及时开展研判、会商，形成“诉求挂账－人员稳控－争议研判－结果会商－问题化解”的合理合法、快速适宜的工作机制，实现人员可控、问题可解、企业可做，进一步提升满意度和解决率。

        三是完善公共服务建设。充分发挥各类服务平台的作用，开展好“中小企业服务月”活动，切实走进企业，问需于企，帮助企业解决生产经营中的真困难和真问题。积极落实国家“放管服”改革要求，深化“互联网+政务服务”，打造优质的政务服务环境。创新和改进公共资源交易平台功能，营造高效的公共资源交易环境。

        （作者李晓东系北京律师法学研究会研究员，曹守晔系应用法学研究所常务副所长，张笑宇系北京市东方律师事务所律师，赵奎森系哈尔滨理工大学学生）