文:艾玛


推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式是落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神的一项重要举措,是支持新型城镇化建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代财政制度的体制机制变革。但自2014年中央提出推进PPP以来,各地政府通过PPP实施了一批基础设施建设,极大推动了当地经济发展,但不容忽视的是,在PPP项目推进过程中政府违法违规或变相举债现象屡禁不止,由此造成的政府隐形债务风险已经摆在各级政府的案头。党的十九大报告提出“健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线”,十九大后财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),要求各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作。民间资本作为PPP的另一个参与主体,从某种意义上说,既是政府的合作方,也是对手方。PPP项目库清理大限到期后,地方PPP项目究竟处于何种状态?从了解到的情况看,许多民营企业其中不乏央企主导参与的PPP项目基本都在重新评审,退库的项目都要停工,仍然保留在库内的项目也要按照92号文的要求,就项目资本金、回报机制是否合规等,进行积极调整。若这是一个普遍现象,相对于P所代表的政府公共方,作为P的民间资本方将会面临更多的不确定性。



PPP项目缩水 诸多项目面临大考

从财政部的全国PPP综合信息平台项目库的数据看,92号文发布之日至4月4日,退库项目共计2330个,入库项目共计2011个。其中,退库项目呈现以下3个特点:

一是储备项目退出多。相比实施类项目,储备类项目尚未具体推进,退出难度小,自然成为退项首选。经研究PPP综合信息平台项目库公开信息发现,在3月底清理大限前一周,PPP退出项目总计724个,涉及投资额7239亿元。其中,管理库退库项目246个,储备清单退出项目478个。

二是偿债能力弱的地方退库项目多。92号文的初衷就是防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,因此地方GDP大小以及财政实力强弱就成为项目退库松紧的重要参考。在3月23日-4月1日管理库出库项目中,新疆、内蒙古、湖南、青海占据前四,退库数量均超过10个,累计数量占总数之比7成,其中,新疆退库107个,单个省份占比超4成。

三是投资总额小的退库项目多。小规模的项目退库影响小,这些项目做成PPP模式本身意义不大,即使是协商退库难度也比较低。在3月23日-4月1日管理库出库项目中,3亿以下的小体量项目最多,有接近6成的比例,无200亿元以上的项目出库,也直接做了验证。

在与走访的涉及PPP业务的企业交流中,他们表示,目前基本上所有PPP项目都在重新评审,退库的都要停工,在库的也都在调整,对政府付费类项目加以控制。但是如何处理退库项目是个难题,常规上应该转为施工总承包项目,然后由政府平台公司接手,再转向社会发包。但是财政部公布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),要求国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求;除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。这些规定,彻底将地方政府与平台公司的融资属性进行了切割,在地方政府逐步“去土地财政”、政府信用又无法变现的情况下,仅靠政府财力难以支持PPP项目继续,民间资本参与的项目前景就不再那么明朗。


PPP项目规模退库为哪般

为什么PPP没有如当年的BT或BOT大行其道,带动地方基建的大潮?

第一,多数PPP项目偏离初始目标。PPP本意是利用社会资本高效灵活优势,与政府资本进行混合,来弥补政府投资公用事业的资金缺口,同时增强公共供给服务的质量和水平。但在这几年,PPP呈现“大跃进”的趋势,项目逐渐演变成了地方化解负债的“吸金器”,甚至成为地方政府融资平台收割社会资本特别是民间资本的“诱饵”。由于PPP项目大多是地方的标志性公共设施或是民生类项目,投资规模大,一旦建成即可成为展现地方官员政绩的绝佳“名利场”,政府官员存在推动PPP的政绩冲动。但是一般而言,PPP项目回报机制有三种:使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。因为后两种回报机制涉及政府财政资金的使用,所以业界及社会公众对采用这两种回报机制的项目一直格外关注。由于政府公共预算的力度加大,以及公共服务定价机制约束,过多的PPP项目并未减轻地方政府的债务负担,反而使得地方政府债务风险更多地暴露出来,一些地方政府已经开始依靠转移支付度日。

第二,PPP项目自身缺陷太多。PPP项目投资大、周期长,大多涉及基础设施建设,民间资本充足率不高,难以实质参与其中,即使参加其中,也会因无法控股却挤占大量现金流而深陷其中,对主营业务造成很大影响。现在国家大力推进PPP,但很多民间资本对前些年山西省政府借资源整合收回民营企业煤矿开采权的事件仍然心有余悸。为了解决这一问题,从2014年以来国家共推出3批700个、总投资额1.7万亿元的PPP示范项目。但示范项目不示范。走访中我们了解到,社会资本本意是民间资本,但是对于地方政府来说,国有资本、民间资本对其并没有本质上的不同,相反国有资本(国企资本)相比民间资本更有实力。为此,地方政府对国有资本混同社会资本这一曲解之策多是睁一只眼闭一只眼,最后任由P异变成国有企业和国企资本。相比社会资本,国有企业信誉更有保证,融资渠道更顺畅,最终国有企业变成了“包工头”,民营企业仍然是在项目执行的最底层。

第三,民营企业对PPP项目未来预期不稳。PPP项目落地后能否按协议执行、能执行多久,一直萦绕在民间资本的心头。从某种意义上说,政府诚信已经成为法治政府建设、现代化经济体建设中的最大拦路虎。在PPP实施上,民间资本意愿不高,甚至出现“私有化”的担忧。有的企业家甚至表示,国家提PPP是为了替国企降杠杆、为政府买单,是又一轮的“公私合营”,是对民间资本的“收编”。因此,民营企业对PPP更多只是听一听、看一看,就是不想不敢干一干。即使有胆大的企业家,也只是寄希望通过产权保护制度和既有的政府政策承诺机制来维护自身的权利。北方某地一个PPP项目参与方的民营企业对市政府办公会议纪要都不信任,提出PPP实施方案须经过市人大通过。这实在是企业的无奈之举,毕竟肉是长在自己身上、自己辛苦的钱不能打水漂。


激活PPP项目活力刻不容缓

鼓励民间资本参与PPP项目是进一步激发民间有效投资活力、促进经济高质量发展的重要举措。在当前经济下行压力下,中美贸易战前景不明,外部市场环境逐渐恶劣,投资更需要担负起经济发展的引擎。充分发挥好投资的重要作用,以少量国有资本撬动大量社会资本参与PPP项目,既能拓宽民间投资渠道,稳定民间资本信心,又可以加快补上经济发展和民生领域的短板,为未来高质量发展增强后劲。为激发新时代民间投资活力,打造标杆PPP,需要从以下3个方面入手:

第一,针对PPP的滥用,需要尽快厘清PPP项目的适用范围。根据2016年数据,我国地方政府债务率虽低于国际警戒线,但一些地方在法定限额外违法违规或变相举债,导致实际债务负担较重。PPP模式、政府购买服务、政府基金等通过额外附加条款等变相举债,可能形成新的政府隐性债务,已经成为区域金融风险的一个重要源头。防范风险攻坚战必须打赢,政府必须要守住底线。从目前的态势来看,去杠杆,主要是国有企业和地方政府。事实上,在经济稳步增长的同时保持适度负债是恰当的,但在地方政府与中央政府博弈的当下,地方暗度陈仓之后的风险将是上级政府的隐形担保,所以各地推动PPP便无所畏惧,将一些本可以市场化的项目也包装成为PPP。我们需要思考的是,做PPP的目的到底是什么,是为了降低政府杠杆率,还是为了激活民间投资活力,或是利用混合优势提高企业效率,实行国有资本的保值增值。一种模式不应该承载太多的目的,要真正地回归本源,回归本位。可以猜想,未来PPP将趋于理性,规范理性是主基调。

第二, 针对一些PPP项目回报不高的问题,需要加快推进价格改革,形成公共设施合理价格形成机制,让投资者有稳定回报预期。资本是逐利的,企业家不是慈善家,无利不起早。从调研情况发现,国有企业在PPP项目中仍然占据主导地位,民营企业参与PPP不积极,主要由于大量国有企业在竞争性领域与民争利,而号召民营企业进来搞薄利,甚至无利可图的基础设施等准公共服务。特别是在部分PPP的政府付费和可行性缺口补助项目中,一些政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等,企业被动造成违约。企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营,主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务,通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,给予其合理的投资回报(根据运营绩效,国外PPP投资项目的回报率一般高于银行长期贷款利率1个百分点左右)。对一些回报不明显的,要推进价格改革,形成公共设施合理价格形成机制,使得企业有稳定盈利预期。同时,要建立必要的奖惩机制,实施机构定期进行运营绩效考核,对于指标综合排名靠前的企业,给予奖励;对于不达标的企业,给予惩罚直至要求其退出。

第三, 针对民间资本对政策预期不稳的现状,加快推出一批由民间资本控股PPP项目和国企混改的示范项目。现在国家大力推进混合所有制改革,各省级政府先后出台了关于地方国有企业发展混合所有制经济的实施意见,可以预见,未来混合所有制经济发展将会进一步加速。如,天津市今年就推出几十家市属集团梳理的200个混改招商项目,拟融资1100亿元,其中天津医药集团拟通过产权转让、增资扩股等方式引入1-2家战略投资者,出让国有控股权,融资近100亿元。在这个十几万亿元级的PPP大市场上,全国PPP示范项目的表现一直被认为是重要的参照标杆,但由于在控股权上出现分歧,在决策机制上不清晰,民间资本在参与PPP时心中仍然有很多担忧。为此,对国资民资定位、双方出资比例、经营管理权限划分等,都需要在制度上予以明确,才能给民营企业家吃下“定心丸”。建议加快推出一批民间资本控股PPP项目和国企混改的示范项目,在确保国有资本保值增值的前提下,释放支持民营经济发展的积极信号。要看到,随着人民生活水平的提高,人民对美好幸福生活的向往和需求更为强烈,这也使得以旅游、文化、体育、健康、养老、教育培训等代表的重点领域幸福产业异军突起。从全国PPP综合信息平台项目库数据看,“幸福产业”入库项目呈增长趋势,旅游作为“幸福产业”的排头兵,优势明显。截至2017年6月末,“幸福产业”项目数为3012个、投资额2.2万亿元,分别占当期项目总数和总投资额的22.2%和13.2%。从落地项目看,截至2017年6月末,“幸福产业”落地项目有318个、投资额2838亿元。可以预见,“幸福产业”将会是未来一段时期PPP项目中极具潜力的增长点,各地可以立足区域自然禀赋优势,拿出一批货真价实的“幸福产业”PPP项目,让社会资本大展拳脚,推动“幸福产业”做大做强,更好服务民生和社会发展。

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