聂辉华：营商环境难在落地

财新：周东旭

【核心观点】保护企业家的营商环境难在落地。任何政策一定要有明确的规则，要透明，不能搞制度歧视。

中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华认为，社会主义市场经济落实到实践中，当前主要体现为官员与企业的关系。图 / 受访者提供

9月25日，中共中央、国务院出台的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》（下称《意见》）正式公布。这一文件旨在“着力营造依法保护企业家合法权益的法治环境、促进企业家公平竞争诚信经营的市场环境、尊重和激励企业家干事创业的社会氛围”，以便更好发挥企业家作用，因而被寄予厚望。

《意见》共29条，涉及依法保护企业家财产权、企业家创新权益、企业家自主经营权，强化企业家公平竞争权益保障，健全企业家诚信经营激励约束机制，持续提高监管的公平性规范性简约性，构建“亲”“清”新型政商关系，健全企业家参与涉企政策制定机制等多项极具现实关切的内容。

《意见》究竟能发挥怎样的作用？落实起来会面临哪些难题？财新记者就此采访了中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授聂辉华。

给企业家吃定心丸

财新记者：《意见》意在解决什么？当前出台这一文件，有哪些现实意义？

聂辉华：主要目的可以总结为两个方面：第一，给企业家吃定心丸，让大家安心经商，加大投资力度，要对中国经济有信心，对中国营商环境有信心；第二，给那些不敢有所作为、仍在犹豫的官员打一剂强心剂。过去，强势反腐风暴使得部分官员心态多少发生一些微妙变化，甚至出现局部懒政、怠政现象，不敢干，不愿意干。

习近平总书记曾提出构建“亲”“清”新型政商关系，就是旨在申明政府要做好服务工作，合法、合规、合理地站出来为企业家服务，而不是懒政怠政躲在一角，或者搞官僚主义那一套，其实在思路上与《意见》是一致的。

不难看出，最近很多文件贯穿着同一个线索，重在解决两个问题：一是企业家的问题，一是官员服务的问题。社会主义市场经济落实到实践中，当前主要体现为官员与企业的关系，如果能同时解决官员与商人的激励，核心问题就能解决。很多现象其实都可归结为官员与企业家关系。一定程度上，《意见》也是与反腐相配合，反腐是清除不干净的政商关系，而《意见》是为了建立“亲”“清”的政商关系，不可偏废，有破有立。

财新记者：之前也曾出台过类似文件，与之前文件相比，此次有哪些新的特点？

聂辉华：2016年11月，中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，从多个方面推进产权保护法治化。关于企业家精神，在领导人层面近年来多次提及。2017年9月正式公布，具体化为中共中央、国务院《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》。所以，该文件可以说与之前的产权保护文件等一脉相承，不过，内容更为丰富、系统。

2016年的产权保护文件可以看作是此次文件的子集。企业产权主要有两类，一是财产权，一是知识产权。而政府侵犯的往往更多是企业财产权，比如，乱收税、收费、随便关停、乱罚款等。除了产权保护，此次还提到公平竞争环境、“亲”“清”新型政商关系、企业家精神、企业家参与涉企政策制定、对企业家的帮扶，以及企业家培养等，具有统领性质，是构建新型政商关系的纲领性文件。

财新记者：文件是否反映出对营商环境以及政商关系有了更进一步的认识？

聂辉华：是的。之前发现了问题，了解症结所在，现在通过文件勾勒出解决框架，关键就要看落实。文件的绝大多数内容反映了民意的诉求，针对的问题也是社会普遍焦虑或者关注的。如果能做到文件的要求，就相当了不起，接下来就是怎么落实。

政企沟通要畅通起来

财新记者：当前企业家的焦虑主要体现在哪些方面？特别急迫的是什么？

聂辉华：首先，企业家与政府的沟通渠道不畅，不够亲近，有的政府官员故意躲避企业家。我了解到的情况，有的政府人员到企业调研，全程携带执法记录仪，这种情况下企业家怎么还敢谈问题。

我之前统计过每个省份的省委书记和省长到企业座谈次数，以东南沿海某经济发达省份为例，2014年省委书记到企业的视察次数与2012相比严重减少，不足一半。这是较为普遍的现象。如果企业家不能与主政官员见面，又何谈反映问题。总之，双方缺乏有效的沟通渠道，甚至官员对企业家惟恐避之不及。

过去的政商关系有些扭曲，反腐风暴加大了扭曲成本，有些官员为了不冒险，防止牵扯其中，故意选择躲避。“瓜田不纳履，李下不整冠。”我们统计过1994年到2016年2800多个副厅以上的贪腐案例，发现90%都与官商腐败有关，其中，每一个被抓的官员平均会收取10位企业家的财物。与之相关，政府自然也就难以为企业提供充分的服务，意识不到与企业沟通的价值。当然，也可能是政府本身缺乏服务意识，或者官僚作风过重。

其次，政商地位不对等。企业家社会地位并不高。在官员眼里，企业家地位也不高。这就是为什么很多企业家想尽办法争取人大代表或政协委员的“名头”。虽然这一点眼前不是特别紧迫，但也是一个痛点。官商在法律上是平等的，现实中难言平等。

财新记者：文件此次在“创新政企互动机制”方面作出了明确规定，应该怎么抓？“牛鼻子”在哪？

聂辉华：我也一直在提，核心就在于政府制定涉企政策时一定要征求企业意见。这方面应该像日本学习，尤其是产业政策，几乎都涉及企业的切身利益，比如补贴等。产业政策如果不征求企业意见，很容易不切实际，难以实施。因此，与企业家联动非常有必要。日本经济产业省制定产业政策，会与行业协会坐下来讨论，解决什么问题，应该出台怎样的措施，都在讨论范围之内。

需要注意，主要是与行业协会联系，而不是个别企业，以此杜绝利益输送。万一有利益输送怎么办？此时就需要媒体监督等外部监督，媒体常驻，观察产业政策讨论情况。中国在这方面需要向日本学习。美国模式建立在发达且成熟的市场经济基础上，很多问题市场自身就能消化，政府干预很小。中国是转型国家，政府几乎不太可能做到不干涉。处理政企关系，日本的做法值得借鉴。

财新记者：当前，中国的一些政策或法规制定，往往邀请一些大企业参加，他们的意见一般更能反馈出来，中小企业或其他市场主体则相对受到忽视，这个不足如何解决？

聂辉华：这可能与行业协会作用缺失有一定关系，因为行业协会一般有各种类型企业的代表，而不止大企业。而且，不同的行业协会，代表不同群体的利益，通过不断完善行业协会，可能逐步避免这一问题。

另外，也应警醒，很多政策不仅缺乏与企业的沟通，甚至有些政策制定者未必完全熟知现实情况，尤其是一些缺乏基层工作经验的政策制定者，出了校门进衙门，很让人担心。这一现象比较突出。而且，目前政策制定虽然重视学者和专家意见，但是不太重视企业家意见。因为找专家相对容易，一般部委都有自己联系的专家，且相互没有利益冲突。如果是与企业交流，不同企业的意见未必一致，怎么取舍，当前缺乏类似利益协调机制，缺乏明确的流程规定。有时，虽然主观上是好意，但是忽略了服务对象的意见。

产业政策不能搞制度歧视

财新记者：对于民营企业的平等保护也是营造企业家健康成长环境的一项重要内容，你认为这方面当前还有哪些不足？

聂辉华：中小民营企业得到的政府关照其实并不多，但也不能据此就理解为过于歧视中小民营企业。在市场经济条件下，有一句话，市场经济本身就包含了“歧视”，比如，银行对大企业放款和向小企业放款的固定成本大致相同的情况下，几乎都会选择大企业，因为他们相对信用更好，还款能力相对更强一些，这是市场经济的必然结果。如果认为这样不公平，可以成立专门的中小企业救助基金等。但很难在市场经济中做到“一视同仁”，只能引导。

对于政府，从理性角度看，他们面对千万个企业，谁是纳税大户，就要首先提供好的服务，道理也不难理解。大企业得到政府优待更多，在其他国家也是较为普遍的现象。

不过，重要的是，不能在制度上有意识地向大企业倾斜，可以是有的制度偏重大企业，有的制度偏重中小企业，但是，坚决不能搞制度歧视。总体而言，现在关照中小企业的渠道不足。

财新记者：实践中，一些地方政府非常欢迎巨型企业，甚至会给出很多优惠条件，这会影响公平竞争吗？

聂辉华：大公司一定程度会影响公平竞争，因为地方政府资源有限，大企业为主的策略很可能就意味着忽略小企业。

有些地方之前还搞重点保护单位，纪委都可以发“牌子”，算是“护身符”，这是不对的，凭什么呢？产业政策可以在资源上有所倾斜，但是，一定不能在制度上搞倾斜，差别对待。

目前，一些互联网巨头其实也已经有了一些垄断特征，我也有这方面的担忧。任何企业只要做大，都有垄断风险，无论是国企还是民企，而且，如果差别对待大企业和小企业，有可能扭曲政企关系。

其实，地方政府出台产业政策，扶持企业，并没有问题，但是，一定要有明确的规则，要透明，做到这两点，就不会遇到什么麻烦。如果缺乏规则，且不透明，很容易被人怀疑存在各种利益输送。补贴就是中国最大的财政乱象，不知道有多少黑洞。一个部委就可能掌握着几千项补贴，以什么标准，或者有什么成效，有时并不是完全明晰。补贴有时还成为一种部门特权，很任意，甚至是政企合谋的“良机”。谁来监督，谁来评估，必须要解决。

财新记者：近两年来，国家层面和各地开始重视公平竞争审查，2016年国务院还出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。这次文件也再次重申，执行起来难点是什么？

聂辉华：难就难在国企和跨国企业，一旦国企不公平竞争，有关职能部门是否有能力依法依规公平处理，恐怕要打个问号。另外，对于外资，由于牵涉外交关系、外资流动等，也是难点。并且，这两种类型的企业对于当地政府有巨大吸引力。经济下行时，更不容易推动。市场会锻造企业家精神

财新记者：你在前面也谈到《意见》落实是个难题，可能会在哪些方面遇到阻力？

聂辉华：文件要变成行动，必须由相关部委和地方政府出台实施细则，没有实施细则，文件很可能落空，这是任何文件都会面临的。文件提出“国家发展改革委要会同有关方面分解工作任务，对落实情况定期督察和总结评估，确保各项举措落到实处、见到实效。”我担心，如果只是发改部门牵头，恐怕推动起来会有不少阻力。

而且，落实不仅涉及政策，也涉及法律。比如，上述产权保护文件比较重视的问题，企业法人代表涉案被抓，企业怎么运作，能不能直接扣押企业财产、查扣公章，或者冻结银行财产，怎么解决需要法律进一步明确。

实践中，民营企业家一旦被追责，尚未审讯，可能银行等就上门催债，政府一旦配合对企业实施强制手段，很容易造成企业在短期内崩溃。

其实，保护企业财产权，很大程度意味着免于受到地方政府的侵犯，发改委牵头怎么约束好地方政府，或者怎么解决新官不理旧账，难度不小。企业不相信司法，怎么保障公平审判，尤其是避免地方保护主义，这些都是全局性的问题。

财新记者：文件提出要研究建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的依法依规补偿救济机制。目前因政策变化给企业带来的主要问题都有哪些？

聂辉华：中央深改组会议曾强调过政府要讲究契约精神，这次虽然没有直接提，但二者是有关联的。因为一旦政府想违约，往往会出台新的政策，政策没有连续性，有时其实与违约就是一回事。而且，在强势反腐浪潮下，不少主政官员被处分，一些落马主政官员主抓的项目怎么继续落实，不致于成为烂尾工程，也是个问题。

其实，类似现象已经出现，政策随人走，但企业是无辜的。并不是所有贪腐官员出台的产业政策就一定都有问题，也不是所有与贪腐官员打交道的企业家都存在利益输送，所以，尤其要避免“新官不理旧账”，政府要有契约精神，这是影响营商环境的一个重要原因。

我专门研究过PPP项目，失败的项目中，70%与政府不守信用有关，当然，不守信用的原因很多。所以，文件提出制定补偿救济机制，很有必要。法治政府一定要有法律法规，要对其违约行为进行惩罚，独立审判，否则，无法遏制地方政府违约。

财新记者：文件申明，企业家依法自主经营，各级政府、部门及其工作人员不得干预。企业自主经营本是市场经济的基本准则，现实中政府的“干预”主要体现在哪些方面？政府干预的动力何在？

聂辉华：政府只要有权力，就可能伤害到企业，所以，我一直建议在微观层面政府要尽量少干预企业。虽然企业是企业家的，财产也是，但是，政府随便找一条理由，就可能把企业卡住，比如，消防、环保、卫生等，每个环节都可能卡死企业。如果企业经营总是受到权力毫无缘由的干预，每一个掌握权力的人便都有了对企业的生杀大权。

监督很困难，我更愿意强调限权。限权比监督更能有效的防范腐败。所以，简政放权，深化行政管理体制改革，减少或下放行政审批，思路是对的。

财新记者：你怎么看待企业家精神？

聂辉华：企业家是逐利的，敢冒险勇于创新，只要政府营造适合企业家成长的环境，企业家自然会发挥自身精神。企业家精神不是通过政府培养出来的，而是市场锻造出来的。政府保护好市场秩序，市场会呼唤企业家精神。